En momentos en que se discute una nueva fórmula de movilidad y se insiste en que el sistema está desfinanciado, es bueno recordar que el régimen previsional argentino ─la llamada Caja de los jubilados─ acumula casi 70 años con un denominador común:
Sus activos o fondos, fruto de los aportes y contribuciones sobre la masa salarial y sobre los ingresos de los trabajadores independientes, fueron licuados, vaciados y desviados por los distintos gobiernos de turno.
Antes de los años 40, existían cajas profesionales vinculadas en su mayoría a sindicatos o profesiones que comprendían a un número reducido de trabajadores que se financiaban con los aportes de esos trabajadores. A partir de 1943, se produjo un avance porque se fue extendiendo la cobertura previsional a los trabajadores registrados y a los autónomos, conviviendo con las cajas profesionales. En 1944, por ejemplo, se creó el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS), coordinando las acciones de las Cajas existentes.
Al extenderse, el sistema fue fuertemente superavitario, ya que aportaba mucha gente activa y había pocos beneficiarios.
Los excedentes fueron invertidos en acciones, bonos y otros instrumentos financieros o productivos cuyos rendimientos deberían ayudar a capitalizar el sistema para afrontar los pagos a medida que iría aumentando el número de beneficiarios.
“Todavía en el período 1943 a 1966 las cajas previsionales estaban en la etapa “infante”: había más afiliados que aportaban, respecto de los beneficiarios, que percibían alguna de las prestaciones previsionales previstas (…) Sin embargo, por diversos motivos, los fondos de las cajas previsionales se licuaron y no estuvieron disponibles cuando la relación entre activos y pasivos comenzó a disminuir, con el pasaje de la etapa inicial a la etapa de madurez del sistema previsional nacional”, sostiene el especialista en Seguridad Social, Hugo Bertín, en Hacia una historia del sistema previsional nacional en la Argentina.
¿Cómo se licuaron los fondos acumulados en las cajas previsionales?
Bertín explica: «En un contexto de inflación creciente, estos recursos se invertían principalmente en títulos públicos a tasas de interés negativas en términos reales, que horadaron el valor real de las reservas previsionales: las tasas nominales oscilaban entre el 4 y 8% anual y la inflación fue del 16% promedio anual entre los años 1943 y 1955”.
Un estudio de 1994 de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericana (FIEL) reconoció que “en la década de 1950, la acumulación de esos títulos públicos en las ‘Cajas’ de previsión representaba el 47% del Producto Bruto Interno (PBI)”.
En tanto otro trabajo elaborado por Oscar Cetrángolo y José L. Machinea (1993) admite que “desafortunadamente, los superávits de los primeros años no lograron financiar los déficits posteriores. La razón de eso debe buscarse en el hecho de que los excedentes fueron colocados en bonos de la Tesorería con un rendimiento del 4% anual mientras la inflación oscilaba entre el 15 y 25% anual. Por otro lado, el Tesoro hacía sus aportes como empleador en bonos. En 1970, se dispuso mediante una ley el rescate de los bonos por un monto total de 215 millones de dólares, en 10 cuotas anuales sin ajuste”.
Un Estudio de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) Evolución y Financiamiento de la Previsión Social en la Argentina, elaborado por Raul Gaya, Sergio Carpenter y Carlos Martínez, bajo la Coordinación de Graciela La Ruffa, dice que “en la etapa de acumulación de excedentes, el Estado Nacional logró financiarse con ellos a cambio de títulos de deuda a tasas menores al 8% anual, mientras los guarismos inflacionarios alcanzaban un piso del 20%”.
En otras palabras, las Cajas fueron vaciadas
Otro factor de deterioro fue la tolerancia del Estado con la evasión y el trabajo no registrado que luego derivaron en moratorias “generosas” para el pago de aportes retenidos y contribuciones no declaradas de los empleadores. “En 1964 se registra el primer antecedente de moratoria… que desligaba la acreditación de los años de servicio a favor del trabajador del pago efectivo de las cotizaciones a ser efectuado por el empleador”. O sea, jubilaciones sin la contrapartida del pago del empleador de los aportes y las contribuciones.
“Entre 1974 y 2017, la informalidad ascendió desde un 24% al 33% del total del empleo”. Actualmente supera el 35%. En tanto, se aprobaron jubilaciones de privilegio para jueces, diputados, senadores y concejales, entre otros. Y, con el argumento de abaratar la creación de empleo, las constantes reducciones de las contribuciones patronales que acentuaron el desfinanciamiento del sistema, agravado porque no evitaron el incremento de la informalidad.
En esas condiciones, las jubilaciones y pensiones se degradaron y el sistema debió ser asistido por el Tesoro. “El haber previsional promedio observó una tendencia de fuerte caída en términos reales. Entre 1971 y 1991 dicha reducción del haber real alcanzó el 50%”. Aun así, y ante el vaciamiento y evasión, se afectaron impuestos al financiamiento previsional. “Esta afectación promedio fue del 2,1% del PBI, siendo su menor valor en 1995 (1,1%) y alcanzando el máximo en 2016 (3,4%)”, dice ASAP.
Hugo Bertín precisa que en 1970 se crea la Dirección Nacional de Previsión Social a la que se le transfirieron los saldos del Fondo del INPS (Instituto Nacional de Previsión Social), que inició sus actividades en 1950. “Se rescataron los bonos que poseían las cajas previsionales, y se instrumentó la amortización de esta deuda en 10 cuotas anuales, a valor nominal, no actualizable. En un contexto de alta inflación, esta operación significó una fuerte licuación ulterior de los activos financieros de las cajas previsionales”.
En los 80, con la “ley” 22.293 del dictador Jorge Videla ─prosigue Bertín─ “fueron eliminadas las contribuciones patronales, que equivalían al 15% de la nómina salarial imponible, y se las reemplazó por un monto equivalente extraído de los impuestos coparticipables”.
Esta reducción del “costo laboral” ─señala Bertín─ generó “al menos tres conflictos: desarticuló el financiamiento “genuino” del régimen previsional, afectó la relación de la Nación con las Provincias por la porción de los recursos de la coparticipación que financiaban al régimen previsional nacional, y planteó una cuestión de equidad entre los trabajadores formales e informales”. Esto último porque los trabajadores informales – que no tenían derecho a jubilarse- debían pagar el IVA y contribuir así a financiar al sistema previsional.
Novedades en los 90: jubilación privada
En 1994, con el argumento de la “quiebra” previsional se creó la jubilación privada a través de las AFJP invirtiendo ─previo cobro de comisiones─ los aportes también en títulos públicos y acciones, no sin prometer haberes mediocres.
El estudio de ASAP calcula que esta transferencia de recursos públicos al sector privado, “cuyo núcleo controlante fue la industria financiera, resultó una novedad en la historia económica argentina» y «le otorgó un espacio de valorización que le era históricamente ajeno».
Se estima, por las altas comisiones y seguros que cobraban de sus afiliados, «la «conquista» de dicho espacio le significó la captura de recursos por unos U$S 8.000 millones… Esa experiencia terminó disminuyendo la cobertura, provocando costos fiscales de magnitud, habilitando transferencias al sector privado que administraban las AFJP y compañía de seguros vinculadas, y dejando un estela de promesas incumplidas”.
El trabajo de ASAP dice que “la política económica de los años 90 afectó al sistema previsional de varias maneras: redundó en la generación de desempleo, aumentó la precarización laboral y redujo el salario real. Así, resultó una macroeconomía con un sesgo hacia el desfinanciamiento del sistema previsional”.
Bertin señala que con el traspaso de los aportes a las AFJP “el Estado tuvo un déficit fiscal aún mayor que el implícito en la reforma y se financió, entre otras fuentes, con la colocación de deuda pública en los fondos de jubilaciones y pensiones. Esto generó otra inconsistencia manifiesta, ya que el Estado debió soportar la emisión de deuda y los pagos de intereses a los propios fondos de jubilaciones y pensiones. Ambos efectos impactaron en la legitimidad del funcionamiento del régimen de capitalización individual en los años siguientes, junto a otros factores que también incidieron, como los costos de administración de este régimen.”
Los años 2000
Luego de la crisis de 2001/2002, hubo aumentos del haber mínimo pero en detrimento del resto de los jubilados, lo que fue cuestionado por la Corte Suprema en el caso Badaro. También la Justicia cuestionó que no se actualizaran los sueldos que se toman como base para el cálculo del haber inicial (caso Elliff) y avaló que se ajustaran por el ISBIC (Índice Salarial Básico de la Industria y la Construcción), lo que fue ratificado por el fallo de la Corte de fines de 2018 en el caso Lucio Orlando Blanco. Eso dio lugar a miles y miles de juicios que aun ANSeS está pagando.
Por esas causas y otras, el stock de juicios ronda los 300.000 expedientes.
En 2008 se estatizó el sistema pero se mantuvo la ley de jubilaciones de los 90, que había reducido el cálculo de los haberes, y se continuó cargando a la ANSeS el pago de beneficios que no se financiaron con aportes, como consecuencia de los altos niveles de desempleo, informalidad y evasión patronal.
Así, las jubilaciones con moratorias y la PUAM (Pensión Universal al Adulto Mayor, 2017, equivalente al 80% del haber mínimo) “representan las formas en que el Estado argentino enfrentó los efectos previsionales de una realidad caracterizada por la precarización laboral”, señala ASAP. También hay que consignar que se otorgaron jubilaciones con moratoria, sin indagar las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios.
En 2007 se creó el FGS (Fondo de Garantía de Sustentabilidad) de la ANSeS que, con la reforma de 2008, recibió los fondos que estaban administrados por las AFJP.
El valor del FGS pasó del equivalente a U$S 28.440 millones que tenía el 5 de diciembre de 2008 -cuando es transferido a la ANSES-a U$S 48.177 millones a diciembre del 2015. Luego siguió en ascenso hasta los US$ 64.055 millones a fines de 2017. En los dos años siguientes ─diciembre de 2019─ por la crisis, la disparada del dólar y la caída de los precios de títulos y acciones, se desplomó a U$S 39.866 millones. Y al segundo trimestre de este año sumaba u$S 41.416 millones. ¡Una fenomenal desvalorización¡
«El haber medio jubilatorio en proporción al RIPTE ( indice salario de trabajadores registrados) fue del 42% en 2017 » dice ASAP que cuestiona «la idea sostenida por los organismos internacionales referida a que la tasa de reemplazo ( relación entre jubilación y salario) es alta en la Argentina». Luego, las jubilaciones y prestaciones sociales tuvieron en 2018 y 2019 una pérdida frente a la inflación del 19,5%.
Este año con el aumento del 5% para diciembre, enero y febrero, las jubilaciones mínimas acumularán un incremento del 35,3% y las máximas del 25,3%. Aún faltan dos meses para tener los registros de inflación de todo 2020, pero con subas promedio de precios para noviembre y diciembre casi similares a las de octubre, la inflación anual podría alcanzar el 36,3% o un poco más. En consecuencia, punta a punta, la jubilación mínima tendría una pérdida de 1 punto y la máxima de 11 puntos.
En tanto, para regular el precio de los dólares alternativos, el FGS está vendiendo títulos públicos en dólares al valor de mercado realizando la pérdida del valor de esos papeles de deuda.
Ismael Bermúdez
GB
